Socialize

Facebook
Home » Reforma » Radiografii » Lacune în legislaţie, politici, programe și servicii destinate adolescenţilor

Lacune în legislaţie, politici, programe și servicii destinate adolescenţilor

Pentru realizarea drepturilor adolescenţilor la educaţie, sănătate și protecţie este nevoie de o abordare coerentă atât în privinţa actelor normative cu incidenţă asupra acestei categorii de vârstă, cât și în privinţa politicilor sectoriale, mecanismelor de coordonare instituţională, programelor și serviciilor pentru adolescenţi în general și pentru cei mai vulnerabili în special.

Lucrarea de faţă își propune să puncteze câteva dintre aspectele deficitare ale determinanţilor structurali (legislaţie, politici, alocări financiare, mecanisme de coordonare instituţională, parteneriate, disponibilitatea și accesibilitatea serviciilor publice și private adresate adolescenţilor în general și celor vulnerabili în special) care influen­ţează situaţia adolescenţilor din România.

Culegerea informaţiilor s-a realizat în perioada februarie-iunie 2013, atât prin cercetare documentară (analiza legislaţiei, politicilor sectoriale, programelor, serviciilor existente), cât și prin cercetare calita­tivă, interviuri în profunzime (60) cu reprezentanţi ai institu­ţiilor publice și private de la nivel central, judeţean și local cu atribuţii în domenii cheie pentru viaţa adolescenţilor, cu adolescenţi și părinţi ai acestora, focus-grupuri cu adolescenţi și adolescenţi vulnerabili (11), precum și observarea unor servicii publice și private destinate adolescenţilor (10), în cadrul studiului „Situaţia adolescenţilor din România” (septembrie 2013), realizat de UNICEF România cu spri­jinul Institutului de Știinţe ale Educaţiei și Centrului de Sociologie Urbană și Regională. Populaţia de adolescenţi vizată a fost cuprinsă între 10 și 18 ani, atât din mediul urban, cât și rural, inclusiv categorii vulnerabile de adolescenţi, și anume: adolescenţi consumatori de droguri, adolescenţi infectaţi cu HIV, adolescenţi de etnie rromă, adolescente care practică sexul comercial, adolescente însărcinate, adoles­cenţi cu dizabilităţi, adolescenţi instituţionalizaţi, adolescenţi care au abandonat școala. Cercetarea calitativă s-a desfășurat în Bucu­rești și în 7 judeţe: Brașov, Cluj, Constanţa, Dolj, Giurgiu, Iași și Timiș.

Lacune în legislaţie, politici, strategii și programe destinate adolescenţilor

Analizând cadrul legal, politicile și programele existente, principala lacună identificată se referă la lipsa unui cadru legal care să-i vizeze direct pe adolescenţi, adolescenţa neavând o definiţie ofi­cială nici la nivel internaţional și nici în legislaţia românească. Acest fapt face ca instituţiile guvernamentale responsabile să fie axate fie pe politici adresate copiilor, fie pe politici ce vizează tinerii, ne­luând în considerare adolescenţa, ca perioadă specifică de tranziţie, care nece­sită o abordare dedicată, în special în privinţa programelor și servi­ciilor, problemele specifice acestei categorii de vârstă rămâ­nând în mare parte neglijate.

Politicile în domeniul tineretului, deși incoerente în ultimii ani, în lipsa unei strategii și a unui plan de acţiune în acest domeniu (abia în iunie 2013 ministerul de profil a demarat realizarea unui astfel de demers), au în vedere cetăţenii cu vârsta cuprinsă între 14 și 35 ani, conform Legii tinerilor – Legea 350/2006. Prevederile acestei legi nu sunt însă reflectate într-o strategie naţională pentru tineret, pentru grupa de vârstă 14-18 ani pro­gra­mele/acţiunile iniţiate fiind insuficiente.

Opinia generală a experţilor intervievaţi este aceea că problema nu o constituie lipsa cadrului legal specific (care este apreciat ca fiind în mare parte acoperitor) cât implementarea acestuia, alocarea bugetară greșită a fondurilor, în special pentru grupurile vulne­rabile, adaptarea și readaptarea nor­melor legale la realitatea în schim­bare și mai ales lipsa de sancţiuni pentru încălcarea legii, rămânând deci lacunar nivelul obligaţiilor prevăzute pentru asigurarea realizării drepturilor beneficiarilor-ţintă. Conse­cinţa acestui fapt o constituie inefi­cienţa unor legi, care poate conduce inclusiv la adoptarea unor compor­ta­mente de risc (de exemplu, vânzarea pro­duselor din alcool și tutun către minori), dar și accesul limitat la drep­turi și servicii de asistenţă/pro­tecţie (de exemplu, educaţie la domiciliu pentru persoanele cu dizabilităţi, servicii sociale existente la nivel local, servicii de proximitate pentru copiii străzii, dependenţii de droguri și victimele traficului de fiinţe umane). „…Aș vrea să spun că în mo­mentul în care vorbim despre perfor­manţa unui cadru legal, nu putem evita să discutăm despre legătura care există între acesta și resursele ce fac posibilă punerea sa în aplicare în proporţie de 100%… Așadar, există o conexiune inerentă între perfor­manţa cadrului legal și eficienţa sa la nivel practic.” (director de agenţie regională)

Referitor la legislaţia privind protecţia sănătăţii, cercetarea calitativă a indicat faptul că aceasta ar trebui să aibă în vedere ado­lescenţii și ar trebui să pună accent pe descurajarea comporta­mentelor de risc. Astfel, deși există prevederi legale care regle­men­tează consumul, dar și comercializarea produselor din alcool și tutun, acestea sunt fie incomplete, fie lipsite de efectivitate. În ciuda cadru­lui legal existent în ceea ce privește achiziţionarea de băuturi alcoolice și tutun de către minori, acesta nu este practic aplicat. Pe de altă parte, legea permite promovarea băuturilor alcoolice în reclame TV și permite, de asemenea, promovarea produselor din tutun în spaţiul public (restaurante, terase, cluburi). Chiar daca la nivel european există o strategie pentru controlul tutunului, în România lipsesc astfel de strategii dedicate, care să vizeze domenii precum combaterea consumului de alcool și tutun. Întrucât alocările de fonduri pentru diverse proiecte și acţiuni sunt de cele mai multe ori insuficiente, nefiind subsumate unor obiective coerente, efectele sunt adesea disparate. Mai mult decât atât, nu există nici studii privind consumul de alcool și tutun în rândul adolescenţilor care ar putea să fundamenteze alocările bugetare și intervenţiile necesare. Domeniul specific al consumului de droguri are unele caracteristici distincte  – deși cadrul legal este unul solid, problemele sunt legate în special de finanţarea insuficientă, ceea ce face dificilă punerea în aplicare a acestuia.

Plecarea personalului de specialitate (care a beneficiat de instruire de-a lungul anilor) din instituţiile publice în diverse domenii, corelat cu reglementările care restricţionează angajarea de personal, reprezintă o altă provocare pentru managementul acestor instituţii. În domenii precum protecţia copilului, asistenţă socială și educaţie, fluctuaţia de personal are ca efect secundar inclusiv traume emoţionale pentru copii/adolescenţi, întrucât între aceștia și personalul care le acordă asistenţă, educaţie există adesea puternice legături emoţionale. În domeniul educaţiei incluzive, în special în ceea ce privește copiii cu dizabilităţi, în domeniul protecţiei speciale și asistenţei oferite copiilor cu părinţi plecaţi la muncă în străinătate, al protecţiei speciale acordate victimelor traficului de fiinţe umane și dependenţilor de droguri (în special pentru reducerea riscurilor), al acordării de șanse egale la performanţă în educaţie adolescenţilor din sistemul de protecţie a copilului și celor din familii sărace și/sau zone rurale sărace/izolate, datele de cercetare au relevat faptul că legislaţia este, de asemenea, insuficientă și inadecvată. Deși Legea educaţiei naţionale (Legea nr. 1/2011) menţionează ajutorul oferit de stat copiilor și tinerilor, inclusiv celor cu vulnerabilităţi multiple și prevede că învăţământul special și asistenţa specială reprezintă forme de integrare educaţională, socială și medicală complexă, în practică se dovedește că aceste prevederi sunt dificil de implementat în absenţa resurselor tehnice și umane necesare școlilor pentru a putea oferi acest tip de asistenţă complexă. În cazul elevilor care trebuie să se deplaseze în alt oraș sau sat pentru a merge la școală, deși legea prevede pentru aceștia „decontarea cheltuielilor de transport… sau șfaptul căţvor primi cazare și masă gratuite în internatele școlare…”, adesea fondurile nu sunt disponibile sau decontarea se face cu întârziere. Legislaţia secundară din domeniul educaţiei nu reglementează situaţia adolescenţilor de 14-15 ani care au absolvit învăţământul obligatoriu. Aceștia nu sunt sprijiniţi să își continue studiile, dar nici nu au acces pe piaţa muncii deoarece legea nu permite acest lucru până la vârsta de 16 ani. În consecinţă, ei rămân într-o zona gri, nereglementată.

Un alt aspect deficitar rezultat din cercetarea documentară și calitativă se referă la metodologia de implementare a Programului „A doua șansă”; astfel, aceasta nu ia în considerare copiii care au depășit cu mai mult de doi ani vârsta clasei și care nu mai pot fi înscriși nici în învăţământul de masă și, până la împlinirea vârstei de 14 ani, nici în acest Program (de exemplu, persoanele care au 12 ani și care au abandonat școala în clasa întâi nu pot fi înscrise în Programul „A doua șansă”, trebuind să aștepte până la împlinirea vârstei de 14 ani).  La nivelul școlilor, ca urmare a metodologiilor interpretabile cu privire la înregistrarea situaţiilor de abandon școlar, apar adesea înţelegeri diferite ale aceluiași fenomen. Prin urmare, apar cifre diferite ale abandonului pentru situaţii similare.  „…Părinţii au plecat cu copiii în Spania; copiii merg la școală acolo, dar în școala din România ei sunt declaraţi în abandon școlar…” (lider ONG de profil)

O altă problemă o constituie ignorarea persoa­nelor care nu au fost niciodată înscrise în sistemul de educaţie și care nu apar înregistrate în niciun fel de evidenţe. În cazul adolescenţilor cu dizabilităţi, deși legea obligă instituţiile publice să ofere căi de acces, acestea sunt doar parţial disponibile. Reglementările stabilite pentru integrarea adolescenţilor cu dizabilităţi în școlile publice nu se aplică, printre altele, din cauza infrastructurii deficitare și a reticenţei personalului școlar. „…Școlile instalează o rampă la intrare, dar în incinta școlii mama trebuie să își poarte copilul în braţe până la etajul trei.” (lider ONG)

Lacune în alocările bugetare și accesul la surse de finanţare

 Ca apreciere generală, alocările bugetare au scăzut constant în ultimii ani, chiar dacă încă de la început sumele programate erau insuficiente în raport cu nevoile.  În același timp, finanţările guvernamentale pentru ONG-uri au fost reduse drastic, având ca rezultat limitarea semnificativă a intervenţiilor acestora. Deși ONG-urile deţin o mai mare experienţă și sunt mai proactive în asistarea adolescenţilor vulnerabili decât majoritatea serviciilor publice, accesul lor la finanţare din fonduri publice este limitat.

În ceea ce privește protecţia și asistenţa/sprijinul de care au nevoie adolescenţii pentru exercitarea în mod echitabil a drepturilor, bugetele publice s-au dovedit a fi net insuficiente în aceste domenii, așa cum reiese și din cercetarea calitativă. Din cauza crizei economice, fondurile publice disponibile în domeniul protecţiei sociale au înregistrat o diminuare constantă în ultimii ani. Cercetarea documentară a relevat faptul că resursele publice (umane și financiare) dedicate asistenţei și protecţiei sociale sunt în mare parte concentrate la nivel central și judeţean, în timp ce nevoile pe care aceste resurse trebuie să le acopere se regăsesc la nivel local. Acest fapt slăbește eficienţa serviciilor de protecţie socială, ceea ce induce persistenţa vulnerabilităţilor și a factorilor de proximitate indezirabili care conduc la comportamente de risc în rândul adolescenţilor.

În privinţa alocării fondurilor structurale în domeniul protecţiei și asistenţei sociale a fost subliniat un deficit în programarea și alocarea acestor fonduri, cu consecinţa suprareprezentării unor domenii în detrimentul altora, rămânând descoperite anumite zone. Responsabilii din sistemul de învăţământ consideră că există o serie de programe/proiecte care ar putea îmbunătăţi situaţia adolescenţilor, dar majoritatea sunt implementate pe o perioadă scurtă de timp și au o acoperire restrânsă din cauza bugetelor limitate, ceea ce afectează sustenabilitatea intervenţiilor. În cazul abandonului școlar, programele existente sunt subfinanţate, rezultatele acestor programe fiind puţin vizibile la nivel naţional. Remunerarea complet nemotivantă a personalului didactic și de consiliere care se ocupă de grupurile vulnerabile face ca în sistem să ajungă personal nepregătit pentru a lucra cu aceste categorii. Programele din domeniul educaţiei (cum ar fi, spre exemplu, Programul școală după școală), deși prevăzute de lege, nu au surse de finanţare clar identificate. „Cred că ne lipsesc mijloacele necesare pentru a pune în aplicare toate aceste prevederi legale… De exemplu, legat de programul școală după școală… care este un program necesar… întrebarea care se pune este următoarea: ce resurse există pentru a putea implementa un astfel de program?” (lider ONG). Diminuarea sprijinului financiar pentru ONG-uri din cauza retragerii donatorilor internaţionali ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană reprezintă o altă problemă, menţionată adesea de liderii de ONG-uri. Motivul retragerii celor mai mulţi donatori internaţionali l-a constituit prezumţia că odată cu aderarea României la Uniunea Europeană ONG-urile vor avea acces la fondurile structurale. Însă alocarea acestor fonduri a fost făcută fără o analiză temeinică a nevoilor și doar cu o consultare formală a societăţii civile. Această alocare haotică, dublată de birocraţia excesivă, a condus la o rată mică a absorbţiei și la creșterea discrepanţelor în zonele-ţintă.

Lacune în cooperarea instituţională

În ceea ce privește cooperarea la nivel central, cercetarea calitativă a relevat câteva divergenţe între diferiţii actori instituţionali ce acţionează la nivelul aceluiași grup-ţintă și în aceeași zonă de intervenţie. Experţi din domeniul protecţiei sociale intervievaţi au ridicat problema ineficienţei școlilor de a oferi o pregătire adecvată pentru încadrarea în muncă a anumitor categorii de adolescenţi vulnerabili (în special adolescenţii din instituţii). Interviurile realizate cu experţi din sfera educaţiei și protecţiei copilului au arătat că cele două sisteme sunt greu de coordonat din cauza insuficientei definiri a rolurilor funcţionale ale instituţiilor implicate.

Cooperarea între instituţiile publice și societatea civilă este, de asemenea, dificilă. Consultarea publică cu privire la proiectele de lege, în special a ONG-urilor active în domeniul vizat, ar putea crea premisele colaborării instituţiilor publice cu societatea civilă. Interviurile cu reprezentanţii ONG-urilor au arătat însă că procesul de consultare este mai degrabă unul formal (doar pentru că legea o cere), implicând de cele mai multe ori câteva ONG-uri ușor accesibile. Astfel, se asigură legitimitatea procesului, însă colaborarea propriu-zisă rămâne un simplu deziderat. „Există politici și strategii; nu am văzut mecanisme care să funcţioneze cu adevărat” (lider ONG). Coordonarea deficitară între instituţiile locale și cele judeţene reprezintă o altă cauză a răspunsurilor, de multe ori ineficiente, la nevoile adolescenţilor vulnerabili și familiilor acestora. Evaluările realizate de experţii de la nivel judeţean cu privire la asistenţa socială și protecţia copilului converg către ideea că autorităţile locale lasă intervenţiile necesare pe seama direcţiilor judeţene și evită să își asume vreun rol în acordarea serviciilor de protecţie socială. Lipsa personalului și a resurselor limitează intervenţiile experţilor din cadrul Serviciilor Publice de Asistenţă Socială (SPAS) de la nivelul autorităţilor locale, aceștia concentrându-se mai degrabă pe plata prestaţiilor sociale și alocaţiilor. Absenţa, la nivel local, a serviciilor integrate, create pentru a răspunde nevoilor adolescenţilor vulnerabili, are drept consecinţă abordări disparate și incoerente în sistemul de protecţie socială, conducând uneori la renunţarea de către beneficiari la accesarea acestor servicii. Cercetarea documentară și cea calitativă converg către concluzia că la nivel local capacitatea de a rezolva problemele adolescenţilor vulnerabili este redusă atât în ceea ce privește identificarea acestora, cât și în implementarea unor intervenţii adecvate.

Lacune în serviciile destinate adolescenţilor

În general, serviciile existente adresate adolescenţilor vulnerabili acoperă foarte puţin problemele acestora în comparaţie cu nevoile estimate.

Pe parcursul cercetării de teren, experţii intervievaţi au subliniat faptul că serviciile sociale nu sunt aproape de beneficiari, la nivel local/comunitar, acolo unde se regăsesc, de fapt, nevoile.  Din perspectiva interlocutorilor noștri, serviciile sociale adresate adolescenţilor ar trebui să vizeze nu doar ado­lescentul, ci și cu familia acestuia și ar trebui să fie proactive, concentrându-se mai mult asupra zonelor în care sunt prezente categoriile vulnerabile de adolescenţi. În privinţa serviciilor educaţionale, experţii intervievaţi sunt de părere că numărul mediatorilor și consilierilor școlari este complet insuficient în comparaţie cu nevoile existente, aceștia neputând implementa intervenţii eficiente. Comunităţile rurale, în special, suferă de o lipsă acută a consilierilor școlari.  În ceea ce privește persoanele cu dizabilităţi, în zonele rurale numărul profesorilor de sprijin este net insuficient faţă de nevoi.  „…Nu putem vorbi despre integrarea adolescenţilor cu dizabilităţi din mediul rural atâta timp cât nu există profesori de sprijin și curriculum adaptat; altfel, nu avem ce discuta” (expert instituţie publică). Lipsa facilităţilor gratuite, precum activităţi desfășurate înainte/după școală, este percepută ca o problemă mai ales în cazul adolescenţilor din categoriile vulnerabile (de exemplu, din familii ce se confruntă cu abuzul de alcool; cu părinţi plecaţi la muncă în străinătate). Școala ar trebui, de asemenea, să devină un centru de învăţare permanentă, formală și nonformală pentru părinţi și alţi membri ai comunităţii (inclusiv adolescenţi) care au nevoie de aceasta, un loc în care se poate petrece timpul liber într-un mod util și plăcut.  Cu toate că în România asistenţa medicală este gratuită până la vârsta de 18 ani, numeroase servicii rămân în continuare insuficiente; tot insuficient este și numărul asistenţilor comunitari și al mediatorilor sanitari din zonele rurale. În concluzie, abordarea adolescenţilor ca o categorie aparte în proiectarea intervenţiilor reprezintă o necesitate, întregul context general analizat fiind de natură să adâncească discrepanţele dintre adolescenţi în general și adolescenţii vulnerabili, aceștia din urmă fiind semnificativ mai afectaţi de lacunele înregistrate la nivelul determinanţilor structurali și de proximitate, realizarea drepturilor acestora la educaţie, sănătate și protecţie socială fiind pusă sub semnul întrebării.

Ana-Maria DALU,
Cercet
ător știinţific III